di Roberto Cornelli* –
1.La cultura del controllo e il richiamo dei “professori”
Sull’ultimo DL sicurezza, ormai legge, si è detto già moltissimo e a nulla sono serviti i rilievi critici della quasi totalità degli studiosi di giustizia penale, avanzati in ogni fase di approvazione del DDL, prima, e del DL, poi.
Per la verità, questa sordità della politica ai richiami della dottrina non stupisce chi, come me, osserva la politica criminale alla luce delle trasformazioni culturali che attraversano la società italiana e si depositano nella giustizia penale.
David Garland[1], ormai un quarto di secolo fa, ha ricostruito meticolosamente una traiettoria che prende consistenza a partire dagli anni Settanta negli Stati Uniti e in Inghilterra e Galles e che molti hanno riconosciuto come caratterizzante anche i Paesi dell’Europa continentale. Rileggere la sua densa analisi permette di coglierne i tratti di familiarità rispetto al clima politico-culturale italiano di questi ultimi decenni. Stiamo assistendo, infatti, senza controspinte in grado di fare da argine, a cambiamenti nelle strategie di controllo della criminalità le cui direttrici fondamentali sono: il riemergere di sanzioni punitive, con il contestuale declino dell’ideale rieducativo e la riproposizione del modello retributivo e di una modalità di punire di tipo espressivo, che si relaziona direttamente al sentire del pubblico; il cambiamento del tono emotivo della politica criminale, attorno all’emergere della paura della criminalità come problema sociale a sé, distinto dai tassi effettivi di criminalità e vittimizzazione; il ritorno della vittima, la cui sofferenza e la cui rabbia vengono veicolate in opposizione a ogni attenzione ai diritti dell’autore del reato, cosicché essere “a favore” delle vittime significa automaticamente essere inflessibili con gli autori di reato; il nuovo populismo penale, per cui la politica penale ha cessato di essere una faccenda delegata, di comune accordo, dagli schieramenti politici a esperti professionisti ed è diventata, viceversa, un tema significativo intorno al quale si gioca la competizione elettorale; la reinvenzione del carcere, che “funziona” non in quanto strumento di riforma o di rieducazione, ma come mezzo di neutralizzazione e punizione che soddisfa le istanze politiche popolari di sicurezza pubblica e di severità della condanna; l’allargamento dell’infrastruttura della prevenzione della criminalità e della sicurezza comunitaria, con l’emergere, a fianco di una politica del controllo della criminalità sempre più orientata verso la segregazione punitiva e la giustizia espressiva, di una nuova strategia che potremmo definire partnership preventiva (patti locali, protocolli d’intesa, contratti di sicurezza, etc.); la società civile e la commercializzazione del controllo della criminalità, con un’inedita partecipazione attiva dei cittadini e della comunità (comitati, Neighbourhood Watch, controllo di vicinato) e con una notevole espansione dell’industria privata nel settore della sicurezza; nuovi stili di gestione e nuove prassi lavorative, per cui la polizia, per esempio, si pone ora meno nel ruolo di una forza impegnata a combattere la criminalità che non come un pubblico servizio a disposizione dei cittadini, finalizzato a contenere la paura, il disordine e l’inciviltà, e nel dettare la propria agenda si dichiara attenta agli “stati d’animo” della comunità. Tutto ciò è stato accompagnato e sostenuto dalla trasformazione del pensiero criminologico, che a partire dagli anni Ottanta è stato dominato da teorie che concepiscono il crimine e la devianza non come problemi dovuti alla deprivazione socio-economica o a processi di etichettamento ma all’assenza di controlli adeguati (controlli sociali, controlli situazionali, auto-controlli).
Anche in Italia, dunque, si è andata materializzando la convinzione, diffusa tanto negli apparati quanto nelle comunità, che i tradizionali dispositivi deputati al controllo della criminalità siano armi spuntate nell’affrontare l’emergenza della questione criminale e ogni richiamo da parte dei “professori” alla cultura dei diritti o, perlomeno, alla tenuta di una coerenza interna al sistema penale si scontra immediatamente con l’imperativo istituzionale di rassicurare cittadini indifesi di fronte alla recrudescenza della violenza e attanagliati dalla paura.
Ma è proprio così?
2. Presupposti ed effetti dell’ideologia del controllo
Ormai da qualche anno assistiamo a un cambiamento del modo di intendere la sicurezza che riassumerei nei termini di un passaggio dalla “sicurezza dei diritti” – quel “diritto ad avere diritti” di cui parlava Stefano Rodotà e che ha caratterizzato le democrazie sociali del secondo dopoguerra –, al “diritto alla sicurezza” declinato nei termini di “diritto a non avere paura”. La sicurezza viene sempre meno considerata un bene pubblico, inteso come punto di equilibrio di molti e diversi diritti da tutelare e promuovere in una società plurale, per diventare sempre più un diritto individuale prioritario e immediatamente esigibile, da affermare a ogni costo anche a discapito di altri diritti. Così, la sicurezza smette di essere un dispositivo d’inclusione per farsi appannaggio di pochi, esclusiva. Il diritto a non avere paura richiede, infatti, una protezione assoluta da ogni potenziale minaccia – di più, da ogni rischio – entrando così immediatamente in competizione con i diritti e le libertà di tutti gli altri; o, perlomeno, di tutti coloro che, semplicemente in quanto percepiti come minacciosi o fastidiosi, si richiede siano allontanati dallo spazio pubblico e segregati da qualche parte. Le politiche di gestione delle migrazioni nel segno della criminalizzazione e della limitazione del diritto di asilo, così come l’estensione delle misure di polizia (dai vari Daspo alle ordinanze sulle zone rosse) sono esempi paradigmatici di come i diritti fondamentali e le libertà costituzionali possano soccombere in ragione di una pericolosità sociale sempre più presunta, o addirittura assunta, che risponde, anche nelle parole di atti legislativi e documenti ufficiali, a una generica esigenza di rassicurazione sociale che tutto legittima. Capita che anche il semplice decoro urbano assurga a interesse prioritario, al di sopra della libertà di circolazione sancita e tutelata dalla Costituzione.
Questo diverso modo di intendere la sicurezza risponde ai dettami della nuova ideologia del controllo di cui si è detto, portando a una trasformazione profonda delle politiche pubbliche verso una logica difensiva e ostile nel governo delle città e delle società e a un progressivo arretramento delle misure di welfare a favore di un incremento di risorse per la sorveglianza degli spazi e il controllo delle persone.
Gli effetti di questa svolta sotto gli occhi di tutti, a volerli vedere.
Nonostante i dati della criminalità registrata indichino che l’Italia è complessivamente un Paese più sicuro rispetto anche solo a 10 anni fa (eclatante il caso del calo ormai trentennale degli omicidi)[2] e le survey più affidabili (mi riferisco, in particolare, alle rilevazioni di Eurobarometro, a tre indagini campionarie indipendenti condotte dall’Istat[3] e alla European Social Survey[4]) rilevino che la criminalità non è tra le prime preoccupazioni dei cittadini italiani, né a livello personale né come questione nazionale, e che l’insicurezza è in netta diminuzione negli ultimi anni, l’area del controllo penale si è decisamente estesa. In base ai dati dell’Osservatorio sulla legislazione penale e della sicurezza che abbiamo inaugurato al Centro di Criminologia e Politiche Pubbliche dell’Università di Milano (crimepo.it), sono più di 1500 le nuove leggi che, negli ultimi trent’anni, hanno introdotte misure più punitive; inoltre, le persone sottoposte a una qualche forma di controllo penale sono passate da meno di 40mila agli inizi degli anni Novanta a circa 260mila nel 2024; infine, gli strumenti della sorveglianza si sono estesi ben oltre il tradizionale “diritto di polizia”, coinvolgendo l’industria privata della sicurezza.
A ben vedere, questo complesso di dati, qui solo richiamati in modo estremamente sintetico, disvela che il tratto caratterizzante la nostra epoca non è il fatto che ci si senta più insicuri, semmai che si sia più controllati. Ed è un controllo che siamo noi stessi a richiedere perché, in un mondo che percepiamo sempre più difficile da comprendere e governare, pensiamo sia necessario a preservare il nostro benessere. Un controllo, dunque, che non solo accettiamo di buon grado ma che sosteniamo a gran voce perché riguarda gli altri che non siamo noi; salvo poi scoprire, quando qualcosa va storto, che riguarda un po’ tutti.
Nel frattempo, se si ha la lucidità di guardare al cuore di questa nuova ideologia punitiva e della sorveglianza ci si accorge che in gioco c’è qualcosa di più della già pur preoccupante torsione repressiva del sistema penale.
3.Oltre la cultura del controllo, la normalizzazione dell’emergenza
Ho già avuto modo di sottolineare altrove come l’ultimo DL Sicurezza si collochi nell’alveo dei precedenti pacchetti legislativi che, in varia misura, hanno insistito sull’inasprimento del trattamento sanzionatorio, sull’introduzione di nuovi reati, sul ricorso a misure di diritto amministrativo punitivo e sulla riduzione delle garanzie processuali, arrivando a criminalizzare anche forme di manifestazione non violenta del dissenso.
Qualcosa di nuovo, tuttavia, c’è e non è di poco conto. Per la prima volta, in effetti, vengono inserite in un provvedimento legislativo sulla sicurezza misure dirette esplicitamente alla protezione del personale in servizio, qualificandole come di “straordinaria necessità e urgenza”. Non è questa la sede per richiamarle nello specifico[5]; è più utile, invece, soffermarsi sul fatto che sono proprio le norme a difesa dell’autorità a costituire, a nemmeno ventiquattr’ore dall’approvazione della legge di conversione, l’asse attorno a cui la maggioranza di governo intende proporre nuove iniziative legislative nel campo della sicurezza. Da un lato, il Ministro della Giustizia ha dichiarato che sta lavorando a una norma che eviti l’iscrizione automatica nel registro degli indagati degli agenti per reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni e introduca una sorta di filtro preventivo per valutare l’effettiva necessità di un procedimento penale: una sorta di “scudo penale”, quindi, i cui contorni tuttavia rimangono incerti. Dall’altro lato, uno dei due Vicepresidenti del Consiglio e Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti ha dichiarato di voler arrivare in tempi brevi all’abrogazione del reato di tortura; non si tratta, invero, di una novità, essendo già stata presentata il 23 novembre 2022 (n. 623) alla Camera dei Deputati una proposta di legge che presenta obiettivi simili e che ricalca quasi alla lettera quella dell’11 aprile 2018 (n. 494) con primi firmatari Cirielli e Meloni, attuale Presidente del Consiglio.
Non sembrano esserci molti dubbi sulla traiettoria politico-criminale che si intende tracciare e che rischia di minare alla radice l’equilibrio democratico tra autorità e libertà, a maggior ragione se la si osserva in relazione a norme e istituti che stanno restituendo centralità alla “prevenzione coercitiva”[6]. Un illustre storico del diritto, Mario Sbriccoli, alla fine degli anni Novanta individuò come carattere originario e tratto permanente dell’ordinamento giuridico proprio il ricorso a continui stati di emergenza a sostegno di leggi eccezionali di pubblica sicurezza tipiche dell’età liberale. Con le sue parole: “l’emergenza legittima la prevenzione e la prevenzione si vale soprattutto del sospetto; la libertà dei sospettati, dei ‘pericolosi’, dei disturbers, può essere costretta o diminuita con l’uso di istituti di polizia preventiva, con pratiche arbitrarie e con abusi tollerati. Alla polizia vengono affidate estese funzioni di prevenzione e di ‘governo delle classi pericolose’, che essa svolge seguendo logiche sue proprie, con amplissimi margini di discrezionalità, nell’ambito dell’agire amministrativo, senza considerazione dei principi di stretta legalità e di stretta giurisdizionalità”[7]. È noto come all’indomani della promulgazione della Costituzione questo “diritto di polizia”, che aveva trovato durante il Fascismo una sistematizzazione in chiave ulteriormente repressiva nel Testo unico di pubblica sicurezza del 1931, rimase in vigore tal quale e ci vollero alcune caute pronunce della Corte Costituzionale per convincere il Parlamento ad approvare, nel 1956, la cd. legge Tambroni. Una legge che, per la verità, nonostante l’introduzione della nuova etichetta delle “misure di prevenzione”, lasciò pressoché inalterato l’impianto complessivo del diritto di polizia, sfrondandolo solamente delle previsioni più indigeste (per es. quelle relative agli oppositori politici) e attribuendo al giudice il potere di applicare la più grave misura della sorveglianza speciale[8].
L’esigenza di sorvegliare la popolazione permane anche nelle società democratiche e, soprattutto nelle fasi emergenziali, cresce a discapito e in deroga alle norme a salvaguardia dei diritti fondamentali. Fino a che punto questa “eccezionalità” riesce a essere assorbita dallo stato di diritto a cui è affidato il difficile compito di preservare le libertà individuali da possibili minacce e, al tempo stesso, di arginare alla stretta necessità la stessa ingerenza dello Stato nel campo delle libertà?
L’esondazione della logica del controllo penale in nome della necessità di rassicurare la popolazione da continue emergenze (reali, presunte o costruite ad hoc) rischia di portare a quella “normalizzazione dell’emergenza” che oggi appare come la minaccia più concreta alla tenuta delle democrazie contemporanee. È una consapevolezza che è bene acquisire soprattutto da parte di chi è chiamato più di altri a occuparsi quotidianamente di libertà.
*Professore Ordinario di Criminologia e Direttore di CRIMePO-Centro di Criminologia e Politiche Pubbliche, Dipartimento di Scienze Giuridiche ‘Cesare Beccaria’, Università degli
Studi di Milano.
(Già pubblicato in Ante Litteram n.2-2025)
[1] Garland D., 2001, The Culture of Control: Crime and Social Order in Late Modernity, Oxford University Press, Oxford (trad. it. 2004, Cultura e controllo, Il Saggiatore, Milano).
[2] Per un approfondimento sulle tendenze della criminalità mi permetto di rinviare a R. Cornelli, Verso democrazie autoritarie? Paradossi, presupposti e tendenze delle politiche di sicurezza contemporanee, in Riv. it. dir. e proc. pen., 2025.
[3] Cfr. R. Cornelli – R. Selmini – G. Nobili, “Thirty years of urban security policies in Italy: Some reflections from a criminological perspective”, in Rass. it. crim., 2023, 156 ss.
[4] Cfr. M. Nazzari, M. Triventi & M. Calaresu, “Fear of crime in context. A cross-national longitudinal analysis of perceived unsafety in Europe, 2002–2020”, Global Crime, 2025.
[5] Mi permetto di rinviare a R. Cornelli, “La difesa dell’autorità come urgenza politico-criminale”, Dir. pen. e proc., 2025, in corso di pubblicazione.
[6] Cfr. A. Ashworth, L. Zedner, Preventive Justice, Oxford University Press, Oxford 2014.
[7] Cfr. M. Sbriccoli, “Caratteri originari e tratti permanenti del sistema penale italiano (1860-1990)”, in L. Violante (a cura di), Storia d’Italia. Annali 14. Legge Diritto Giustizia, Torino, 1998, p. 488.
[8] Cfr. E. Zuffada, Il mosaico incompiuto. Le sanzioni in ambito penale tra scelte legislative e applicazioni giurisprudenziali, Giappichelli, Torino, 2025.
