di Lorenza Violini* –
1.Breve nota introduttiva
Celebrato il referendum sulla riforma della giustizia – o, come forse è meglio denominarlo, sulla separazione delle carriere – una nuova stagione si apre per il grande pubblico e per gli addetti ai lavori. Una nuova pagina, infatti, va scritta in cui mettere a tema sia il senso del referendum in quanto tale (i.e. della sua collocazione dei nuovi contesti politico-istituzionali e della sua efficacia, tanto per fare solo qualche esempio) sia il futuro di interventi riformatori ritenuti dai più non procrastinabili. Anche sugli andamenti della campagna referendaria varrebbe la pena tornare a riflettere a bocce ferme se non si trattasse di una questione ancora bruciante; se ne parlerà in seguito, pur essendo importante fin da ora metterla in agenda, visto il peso che ha avuto nel determinare i risultati, certamente esaltanti per l’altissima quanto inaspettata partecipazione al voto ma altrettanto problematici per il futuro di possibili interventi di modifica della Costituzione, la cui conclamata “intoccabilità” ha toccato uno dei suoi vertici, almeno nella erronea consapevolezza di molti.
2.Parliamo di referendum
Fin dai tempi dell’Assemblea Costituente, il dibattito sull’opportunità di inserire in Costituzione questo ed altri istituti di democrazia diretta è stato acceso, dibattito che in Germania ha preso anche la piega sul senso della “vera democrazia”, da molti – tra cui magistralmente il politologo tedesco Wilhelm Hennis (Hennis, W. (2009). Politics as a practical science. ( K. Tribe, Trans.). London: Macmillan) – considerata tale solo quella che ha preso la forma della democrazia rappresentativa. Gli argomenti sono noti: troppo fallace affidare al popolo la decisione su quesiti complessi sia per abrogare leggi ordinarie sia per confermare revisioni costituzionali; troppo destabilizzante mettere a confronto le scelte parlamentari con quelle popolari, con il rischio di delegittimare le istituzioni; troppo pericoloso per il governo in carica sottoporsi ad una sorta di mid-term election su una questione specifica, con una libertà di scelta minimale e non temperata dalla pluralità dei partiti che si presentano alle elezioni politiche, questione che può finire per travolgere l’intero indirizzo politico. In estrema sintesi: la potenziale deriva plebiscitaria insita nel pronunciamento popolare rende lo stesso di difficile lettura, soprattutto nel caso di risultato negativo, che può essere riferito ad una molteplicità di oggetti non facilmente districabili. Non a caso, per quanto riguarda il recente referendum, esso ha finito per essere identificato con una “herbe Enttauschung” per il governo in carica mentre molta parte della campagna, soprattutto quella condotta dalla magistratura, era fortemente orientata a opporsi ai contenuti rappresentati dalla riforma. Basti pensare alla resistenza posta in essere dalla Associazione nazionale magistrati che pure, subito dopo il risultato, si è affrettata a proporre un dialogo con il Governo sui temi della giustizia. Ed è per questo che viene da pensare con una sottile sfumatura di rammarico alla saggezza dei Padri Costituenti della Costituzione federale tedesca, il noto Grundgesetz, la madre di tutte le costituzioni del dopoguerra. I giuristi tedeschi, infatti, non hanno inserito in Costituzione il referendum, nel timore che esso si traducesse in un elemento di destabilizzazione della forma di governo, così come era stato sotto la vigenza della Costituzione di Weimar.
In tema di referendum, vi è un nota bene che val la pena ricordare in questa sede, ed è stato l’uso distorto dello stesso posto in essere dal Partito Radicale quando, alcuni decenni addietro, ha “usato” di campagne referendarie destate ad arte per affermarsi sulla scena politico-mediatica; come si ricorderà, in questo modo, cioè proponendo referendum su temi interessanti ed importanti (ma anche su temi di rilevanza residuale) si stringeva nell’angolo il sistema politico costringendolo a misurarsi con un partito che acquisiva in questo modo una importanza ben più ampia della propria effettiva consistenza numerica conquistata con i procedimenti elettorali. Il che ha fatto vedere, ancora una volta, quanto multiforme – ma anche quanto ambiguo – sia lo strumento referendario e quanto precaria sia stata l’idea che giustificava il referendum (soprattutto quello abrogativo) come uno strumento residuale, un breve spazio di cui il popolo poteva impossessarsi per dimostrare quale sporadico dissenso verso aspetti specifici delle scelte compiute dalla maggioranza parlamentare, per il resto legittimata dalle elezioni popolari a definire la politica nazionale.
Con ciò si sono enunciati problemi, non prefigurate soluzioni; si è posta in essere una lista di questioni quali di tètes de chapitre, capitoli i cui contenuti sono ancora tutti da scrivere o da riscrivere. Il che si presenta particolarmente arduo oggi, dopo l’ultimo referendum, quando il clima dominante è negativo, quasi si fosse suggellata in questo modo l’impossibilità in questo Paese di proporre e attuare proposte di cambiamento, anche solo minimali.
3.Riforma minimale o tentativo surrettizio di rovesciare uno dei cardini della democrazia, cioè la divisione dei poteri?
Venendo ora alla sostanza della materia referendaria, durante la campagna elettorale sono emersi una serie di paradossi, tutti determinati all’acquisizione di consenso politico e non invece orientati ad esaminare con razionale sobrietà se fosse opportuno o dannoso che la proposta votata dal Parlamento fosse confermata.
Il caso forse più eclatante è stato determinato dal fatto che la proposta si presentava in sostanziale continuità con un passato in cui il completamento della separazione delle carriere tramite la riforma del Consiglio Superiore della magistratura era stato portato avanti dalla parte politica ora all’opposizione rispetto al Governo in carica. Si è trattato non solo di un palese cambiamento di opinione sul tema ma anche di un rovesciamento di prospettiva, di una decisione volta a cogliere l’occasione per segnalare la distanza politica con i responsabili della scelta in questione. Si è scelto, in altre parole, di radicalizzare il conflitto, misurando gli umori del corpo elettorale rispetto alla maggioranza parlamentare e ottenendo così un vantaggio in termini di consenso, preludio ad auspicati cambi di maggioranza. A questo scopo gli argomenti contrari alla riforma sono stati enfatizzati e radicalizzati, estendendo la questione fino a creare una sorta di panico diffuso rispetto sia alle intenzioni dei proponenti sia ai pericoli che l’entrata in vigore della riforma avrebbe prodotto quasi fosse una sorta di tsunami volto a distruggere l’intero sistema costituzionale. E molti rappresentanti del terzo potere si sono accodati alla visione dominante, prefigurando una crescita abnorme ora dei poteri dell’esecutivo ora di quelli della magistratura requirente.
Inutile argomentare sottolineando come fosse lontano dal testo della riforma una simile prospettiva, come se il testo della riforma non fosse tutto sommato minimale, un completamento di un percorso iniziato con la riforma del codice penale – il codice Vassalli – e con la riforma costituzionale dell’art. 111 Cost. sul giusto processo.
L’ansia rispetto ad evoluzioni future e incerte ha nettamente prevalso contagiando l’elettorato che, in molti casi, non ha fatto neppure un tentativo di entrare nel merito per comprendere le ragioni più profonde della riforma. Così, mentre nella scheda stava scritta una domanda, la risposta data non si innestava nella carne viva della questio per divenire una manifestazione plebiscitaria circa il gradimento politico di chi la domanda stessa ha formulato: il governo in carica e il suo indirizzo politico, le sue scelte sul piano nazionale e internazionale, la geopolitica del momento, la situazione economica percepita come svantaggiosa per gli elettori e via discorrendo. Non si è risposto dunque, se non in minima parte, ma si è confusa la pronuncia referendaria con il procedimento elettorale. La riforma costituzionale, ultimamente, ha fatto da sfondo per misurare gli umori politici del popolo sovrano, quel popolo che tra un anno sarà chiamato alle urne per rinnovare il Parlamento.
Questo atteggiamento ha dominato la scena di chi si è orientato al no, anche se certamente non è stato l’unico attore dell’azione. Esperti, magistrati, gente comune, nostalgici del reddito di cittadinanza, odiatori di Trump e molti altri ancora sono entrati in scena e hanno determinato la maggioranza dei voti, mentre la musica suonava musiche tetre. La paura è stata tra i sentimenti dominanti nei dibattiti, molto fortemente evocata per rendere invisa la riforma, quella stessa paura del futuro che tanto domina il clima culturale attuale, fortemente sponsorizzato dai media.
Per il resto, la campagna elettorale, con i suoi toni accesi, le scivolate di stile, il disinteresse per un tema “troppo difficile” ha contributo a far pendere la bilancia verso il rifiuto. Così come la sensazione che toccare la Costituzione sia comunque un rischio che pure i Padri Costituenti non temettero di correre, prevedendo ben due procedimenti alternativi per arrivare al risultato: la maggioranza dei due terzi o la sola maggioranza assoluta accompagnata dal referendum (eventuale, ad ogni buon conto). Quante volte, nei dibattiti, si è dovuto dire che no, non è vero che la Costituzione non si può cambiare. Povero art. 138 Cost., così mal conosciuto, così bistrattato, così abilmente sottaciuto.
4.Un cenno alla questione dell’Alta Corte.
Se la tesi di fondo di queste riflessioni è che la riforma proposta non fosse che un cambiamento dovuto dopo una lunga serie di cambiamenti, un completamento di un percorso su cui si erano addensati consensi bipartisan, un circoscritto intervento di ingegneria costituzionale su una istituzione – il Consiglio Superiore della magistratura (di cui si temeva il depontenziamento, non si sa per quale motivo) – che aveva fatto il suo tempo, riflettendo a posteriori, val forse la pena di tornare un momento su uno dei temi che hanno animato la discussione durante la campagna referendaria che forse può essere considerato l’esempio più interessante di quanto difficile sia stato intendersi e trovare qualche elemento comune su cui confluire. Oggi questa strada sarebbe quanto mai utile per riprendere un dialogo che, in futuro, possa dare qualche frutto.
Il tema è quello dell’Alta Corte, molto aspramente criticata dai sostenitori del no alla riforma.
In proposito, solo qualche breve considerazione. In primis, si può domandarsi a posteriori se sussistesse effettivamente una necessità di cambiamento rispetto ad un procedimento disciplinare che – anch’esso – aveva subito importanti modifiche nel senso di una sua giuridicizzazione. Anche qui la riforma poteva essere letta come un completamento di un percorso compiuto ma solo a metà, senza che si evocassero timori di catastrofi e di ritorni al passato (si ricordi l’argomento del cd. ritorno al verticismo nell’organizzazione della giustizia); così non è stato e i risultati si sono visti. Eppure, come si è detto sopra, vi è poi una domanda di modifica dello status quo?
Con preveggenza, i sostenitori della tesi negativa si erano affrettati a rendere pubblici una serie di dati volti a dimostrare che il procedimento disciplinare funzionava benissimo (non è qui il caso di riprendere nei dettagli tutti gli argomenti avanzati, essendo ben noti); ma ovviamente, come sempre accade a chi si appella ai dati, la parte avversa ne aveva evidenziato la fallacia (o quanto meno l’ambiguità).
Ora, dati a parte, il procedimento disciplinare così come è oggi, avendo subito la nota trasformazione genetica, si sarebbe certamente giovato di un organo ad hoc, con caratteristiche più spiccatamente giurisdizionali e con membri di alta caratura. In tal modo si sarebbe dato maggior risalto e maggior autonomia anche ai processi di valutazione della professionalità dei magistrati, senza che i due procedimenti – uno amministrativo (la valutazione) e uno giurisdizionale (il procedimento disciplinare) – finiscano per ibridarsi a vicenda. Certo: valutare è difficile, soprattutto in un ambiente culturale come il nostro poco avvezzo agli esercizi valutativi (e qui gli esempi sono molteplici, senza che sia necessario enumerarli uno per uno). Pro futuro si può ricordare che in Francia la funzione di valutazione dei magistrati è conferita ad un ente indipendente. È un elemento che va tenuto presente, a monito, se mai si potrà tornare a rimettere mano al nostro tema, sia nello specifico dell’Alta Corte sia nel suo complesso.
5.Nota conclusiva
Non ritengo sia questo il momento di immaginare il futuro, né prossimo né “remoto”. La realtà ci sta mostrando come il sistema politico si sta muovendo con l’occhio rivolto alle elezioni politiche del 2027, con un percorso orientato, da un lato, alla riforma della legge elettorale e, dall’altro, al ricompattamento dei diversi partiti di opposizione, ritenuto l’unico modo per vincere contro l’attuale maggioranza. Colpisce la poca omogeneità di entrambi i raggruppamenti, ciascuno con le sue problematiche interne ed esterne, che rende difficile progettare innovazioni condivise. Per questo occorre aspettare e lasciarsi interrogare dagli eventi.
Per il resto, tra i temi sul tappeto vi è senz’altro quello dell’istruttoria nel processo penale e del suo controllo, orientato alla tutela dei diritti, da parte della magistratura giudicante, ritenuto al presente poco incisivo. Fonte interessante di ispirazioni, in questo senso, è il pensiero che emerge dalle riflessioni processual-penalistiche, da seguire con attenzione anche da parte dei cultori del diritto costituzionale, che dovrebbero anch’essi approfondire il tema dei diritti fondamentali nell’ambito del processo, un tempo terreno assai praticato da questo gruppo di studiosi e oggi, forse, un po’ trascurato. Solo così si può creare una cultura (e anche una mentalità) capace di costruire ponti, senza cadere negli anfratti di uno sterile – se non dannoso – bipolarismo.
* Professore ordinario di diritto costituzionale presso l’Università degli Studi di Milano
