di Fabrizio Cosentino* –
“Istruito dal metodo de’ Romani, io propongo dunque il piano di riforma che ho pensato. Questo si riduce a dare alla procedura inquisitoria tutta la semplicità dell’accusatoria. Una nuova magistratura andrebbe per questo oggetto istituita: essa dovrebbe esser composta de’ magistrati accusatori…”
“…il ministero di coloro che ne sarebbero investiti, dovrebbe essere d’inquirire sugli autori di quei delitti, de’ quali non vi è alcun privato accusatore; di scoprirli, accusarli e condurli in giudizio, d’istituire contro di loro l’accusa con le stesse formole e solennità colle quali dovrebbe istituirsi, se l’accusatore fosse un privato cittadino; di sostenerne nella maniera stessa finché ne fosse terminato il giudizio; di esibirsi alle stesse promesse, e di esporsi agli stessi pericoli…”
(Gaetano Filangieri, La Scienza della Legislazione, 1780).
Lo scontro tra le ragioni del si e quelle del no nell’imminente chiamata al voto popolare nelle forme del referendum, è diventato virale, con alternarsi di accuse reciproche, da un lato e dall’altro.
Tentiamo di fare chiarezza, esaminando alcuni dei principali argomenti sostenuti dallo schieramento per il no.
Primo argomento: la separazione delle funzioni tra magistrati giudicanti e requirenti c’è già, sono ridotti al minimo i casi di passaggio da una funzione all’altra.
È un argomento che elude il problema. La riforma non vuole separare le funzioni – ma separare le figure, quelle del giudice e del PM (si noti come solitamente alla figura del requirente si dedicano lettere maiuscole), eliminando quella che è ritenuta una perniciosa contiguità. Peraltro, in un recente passato, il passaggio da una funzione all’altra era reso molto più agevole, poiché lo scambio di funzione si riteneva avesse un valore arricchente, fornendo maggiore vitalità alla c.d. cultura della giurisdizione, a comprendere “il ruolo dell’altro”. In particolare, un pubblico ministero cha avesse avuto una esperienza da giudicante si riteneva avere acquisito il giusto equilibrio nell’esercizio delle proprie funzioni.
Il problema quindi è un altro.
Abbiamo accennato, infatti, al pericolo della contiguità, ma in che consiste questa contiguità? Dovrebbe essere chiaro: riguarda il pericolo di una non completa «terzietà» della figura del giudicante, che potrebbe essere alterata da insidiosi bias:
fare parte dello stesso corpo giudiziario, significa fare i conti con alcune situazioni limite. Può succedere che un giudice possa essere incline a maggiore benevolenza nei confronti del pubblico accusatore, se sa che lo stesso – o un suo pari – di lì a poco siederà nel consiglio giudiziario o nel CSM, per valutare la propria professionalità, le proprie ambizioni di carriera, eventuali giudizi disciplinari? Se sì, questa è una ragione per separare le due carriere, evitando pericolose commistioni.
Ancora, può accadere che il giudice chiamato ad emettere una misura cautelare, possa essere incline a «concedere» una custodia in carcere in luogo degli arresti domiciliari, sempre per timore di essere «attaccato» dal collega pubblico ministero, con doglianze rivolte al proprio capo dell’ufficio o nelle sedi sopra indicate, consiglio giudiziario e CSM? È veramente libero di dire no alle richieste del collega accusatore, che pervengono al proprio ufficio, così come è libero di fare rispetto alle richieste provenienti dalle parti private? Se esiste questo pericolo, ricorre un’altra ragione per separare le due figure.
Separare, vuol dire rendere indipendente e più autorevole la figura del giudice.
Storicamente, la figura del PM – nata in Francia (Franco Cordero, manuale di Procedura penale) è sempre stata sotto il potere esecutivo, perché nasce come strumento per ristabilire l’ordine, nell’interesse dello Stato. Nel corso dei lavori preparatori del Costituente, in particolare prima della redazione definitiva dell’art. 107 della Carta, la discussione registrò una varietà di posizioni. L’on. Bettiol, presentando un emendamento soppressivo dell’ultimo comma, fece rilevare come sia proprio dei regimi totalitari considerare il pubblico ministero come un organo della giustizia mentre in tutti i regimi liberali viene considerato come un organo del potere esecutivo (resoconto dell’Assemblea Costituente, pag. 2519; la questione rimase impregiudicata, facendo affidamento sulla legge già in vigore, del 31.5.1946 c.d. delle guarentigie).
Secondo argomento: il sorteggio dei componenti del CSM ne svaluterebbe le competenze e ridurrebbe la qualità delle risoluzioni del consiglio.
La finalità della riforma è precipuamente quella – palese e dichiarata – di eliminare il sistema correntizio interno alla ANM, riflesso nelle componenti consiliari.
Di per sé, il sistema del sorteggio non pare arrecare alcun danno alla competenza del consiglio superiore (e dei consigli giudiziari). Se pure interpretabile come un atto di sfiducia verso il corpo della magistratura, l’eliminazione di meccanismi elettivi persegue la finalità di far cadere il sistema delle correnti, sistema che ha toccato il suo apice di popolarità (negativa) con il caso Palamara, ma che esisteva da tempo, ovvero di quella sorta di manuale Cencelli, che prevede la spartizione delle nomine secondo accordi under-the-table, a prescindere da un obiettivo esame del merito. Ogni corrente, in base al proprio «peso» in consiglio, e spesso con il benestare dei «laici», ottiene le nomine che le interessano, facendo salire di posizione i «propri», con il risultato di far «girare» nelle posizioni direttive o semidirettive spesso sempre i medesimi magistrati.
Se temperato da norme attuative, che individuino una platea di «sorteggiabili» dotati di esperienza ventennale, come si ipotizza, ovvero in base ad un determinato livello di valutazione professionale, non si vede perché magistrati abituati all’esercizio della giurisdizione non possano esercitare validamente le funzioni affidate ai consigli giudiziari o al consiglio superiore.
Ma sarà veramente sconfitto il sistema delle correnti?
Su questo è possibile nutrire più di un dubbio. In effetti, chi sale per sorteggio al consiglio non è detto che non faccia già parte di una corrente, non è detto che non aderisca subito dopo ad una corrente, non è detto che non ne formi una nuova, con il risultato che verrebbe a riprodursi lo stesso meccanismo che si voleva evitare, il c.d. “gioco delle nomine”. Ma in sé il sorteggio non comporta una previsione negativa di malfunzionamento.
I 500 giudici che esaminarono le accuse contro Socrate erano estratti a sorte, eppure nessuno dubita dell’efficienza della democrazia ateniese.
Terzo argomento: La riforma indebolirà il PM, e il passaggio successivo sarà porre la magistratura (inquirente) sotto il controllo del potere esecutivo (o in altre versioni, la giustizia sarà meno efficiente).
L’indipendenza del PM, è ancora più garantita dalla riformulazione dell’art. 104, che stabilisce chiaramente l’indipendenza della magistratura e del pubblico ministero da ogni altro potere. Pertanto, porlo sotto il potere esecutivo comporterebbe una seconda riforma costituzionale, che dati i tempi ristretti della legislatura, non pare allo stato ipotizzabile.
D’altra parte, se un PM sotto il potere esecutivo (o privato dei poteri di indirizzo sulla polizia giudiziaria, come si è sentito dire da qualcuno) potrebbe destare in astratto preoccupazione, l’esperienza degli altri sistemi democratici, in cui il PM dipende dall’esecutivo, dimostra il contrario, non impedendo ad es., in Francia, che un ex presidente della repubblica venga incolpato, condannato e detenuto in carcere o che negli Stati Uniti d’America si ponga sotto accusa il suo presidente per comuni reati fiscali.
D’altra parte, porre il gruppo dei pubblici accusatori sotto l’esecutivo potrebbe rappresentare un freno a determinate – e deprecabili – forme di spettacolarizzazione della funzione, e ad un rapporto troppo stretto con i mass media, che trasforma in un fiat gli indagati in colpevoli, e la giustizia in giudizi anticipati o sommari, l’accusatore in una sorta di deus ex machina, sminuendo il ruolo del giudice, sul cui tavolo pesa una notizia già data alla stampa in termini di certezza della colpevolezza (su questi temi, e sulla figura del magistrato-eroe, riprendo i concetti e le chiare note di Sabino Cassese, Il Governo dei giudici).
Che poi la riforma non intervenga affatto sulla efficienza della giustizia – già oggi poco efficiente – dovrebbe essere facile intendere: si tratta di una riforma che si propone di incidere sull’ordinamento giudiziario e non sul sistema dei processi, versante sul quale ancora molto resta da fare, come riconosciuto dallo stesso attuale governo. Ci muoviamo in questo caso sul piano degli argomenti ad auditores, cui si è solito ricorrere quando non si dispone di argomenti ad rem (Arthur Schopenhauer, L’arte di ottenere ragione, Strategemma n. 28).
Quarto argomento: la riforma è un attacco alla magistratura e non sarà più possibile perseguire i politici. Il potere esecutivo detterà quali reati dovranno essere perseguiti, destinando ad essi le risorse, eludendo l’obbligo dell’azione penale.
Allo stato attuale, non risultano elementi che inducano a ritenere che il governo intenda incidere sulla legislazione penale, per i reati di corruzione, concussione e affini, avendo introdotto sinora solo una riforma dell’abuso d’ufficio. In ogni caso, questo non ha nulla a che fare con la ridefinizione della figura del pubblico ministero.
La riforma non è un attacco alla magistratura tout court, ma alla magistratura associata, che in effetti da tempo non appare offrire il meglio di sé. Si potrà sostenere che un sistema democratico difettoso è sempre meglio di un sistema che affida le sorti dell’autogoverno ad una platea, più o meno qualificata, di “sorteggiabili”, ma per avere le prove occorre attendere di vedere funzionare il sistema alternativo.
La seconda obiezione non pare fondata sull’attuale ordinamento. Ancora una volta, si tratterebbe di mettere mano alle norme costituzionali, abolendo l’art. 112 che prevede l’obbligo dell’azione penale. D’altro canto, in altri sistemi democratici, il potere dell’accusa si estende alla facoltà di perseguire più, o meno, determinati reati, così come nell’antica Roma annunciava annualmente con un editto il praetor. Non necessariamente questo potrebbe essere considerato un male. Il problema non è nella separazione delle carriere, ma nella tutela dell’indipendenza del potere di accusa dal potere governativo, calmierando al contempo eventuali tentazioni totalitarie, ideologiche o populiste in cui potrebbero incorrere pubblici ministeri attratti dalla visibilità del proprio ruolo.
Ultima obiezione: con la riforma la giustizia diventerà possibile solo per i ricchi.
Argomento non meglio sviluppato e sul quale quindi non è possibile una risposta precisa. La giustizia peraltro è già fortemente sbilanciata in favore dei ricchi, che possono procurarsi due difensori, e svolgere proprie indagini, mentre i non abbienti ammessi al patrocinio a spese dello Stato possono ricorrere ad un solo legale. Si aggiunga che nel caso di processi a carico di più imputati, chi ha minori mezzi economici avrà più difficoltà ad affrontare le spese di istruttorie complesse, di dibattimenti articolati in un numero indefinito di udienze, e così via.
Chiudo con una provocazione.
Se passa la riforma, la magistratura associata saprà reagire, dando vita a forme di lotta non violente, ad es. rifiutando in massa di sedere in consiglio, una volta sorteggiati, o di non dare disponibilità al sorteggio, mettendo così in crisi il sistema?
*Consigliere Corte d’Appello di Catanzaro
