di Domenico Bilotti* –
Esiste in Italia una non meditata e non transitoria tradizione di ostilità alla revisione costituzionale, pari ai luoghi comuni che circolano sulla Carta medesima. Si tratta di luoghi comuni, a ben vedere, uguali e contrari. C’è quello di chi vede nella Carta troppo forte l’ipoteca marxista, mentre sappiamo quanto su proposte qualificanti la forma dello Stato l’opinione dei deputati comunisti sia stata minoritaria, o accolta con riserve, o rielaborata in senso compromissorio. E c’è quello di chi, in nome della Costituzione più “bella del mondo”, ritiene la revisione in sé non esperibile. Strano modo di argomentare sul testo costituzionale, in ordine al quale molti dei più grandi giuristi degli anni Quaranta e Cinquanta avevano tanti dubbi, soprattutto in senso attuativo. Se la revisione fosse sovversione dell’ordinamento costituzionale, i Costituenti non la avrebbero certo permessa. La hanno, piuttosto e ben meglio, più lungimiranti e più efficaci assieme, circoscritta in una diatesi specifica, vincolata (in senso sostanziale) alla forma repubblicana e (in senso formale) all’adozione di una procedura ad hoc onde rivedere la Carta.
La ritrosia alla revisione costituzionale, per altro verso, è più apparente che reale. Della disapplicazione di parti significative della nostra Carta – dai diritti sociali alle autonomie, passando per il funzionamento delle Camere, la stampa, i sindacati e i partiti – non ha mostrato molta cura quasi nessuna delle forze politiche, in decenni di ordinamento repubblicano. E all’opposto si sono acriticamente obliterate revisioni prive di incisività, sistematicità o precipua ricaduta effettuale diretta. Nel 2001 si varò un nuovo “Titolo V” sciaguratamente mal scritto, che ha facilitato l’aumento della spesa regionale ed espanso oltre misura il contenzioso Stato-Regioni. Si è scelto, nel 2003, di istituzionalizzare la pariteticità dell’accesso alle cariche pubbliche rispetto al genere: anche stavolta, oltre due decenni dopo, quel cambio di mentalità non è avvenuto e la sua assenza ha denudato, una volta di più, un uso spesso strumentale della legislazione tutta (anche quella ordinaria), inidoneo a sanare vere problematiche e arretramenti del Paese. La legge spot, la revisione spot, il provvedimento spot. A ben vedere, anche il nuovo testo dell’art. 9 della Carta non ci sembra, nonostante il plebiscitario consenso di ieri l’altro, aver determinato nulla. La protezione ambientale integrale, e la sua valenza intergenerazionale, non avevano un parametro formale scritto, ma anche in vigenza del primo testo dell’articolo non sarebbero mai e poi mai risultate incostituzionali – e nel frattempo si è creato un precedente, potenzialmente scivoloso, di revisione di un articolo contenuto nei “Principi fondamentali”.
Esiste in Italia una altrettanto comprensibile resistenza “corporativa” alle riforme che riguardino l’ordinamento interno di categorie pubbliche e private. È una resistenza figlia, da un lato, del sospetto verso l’esercizio dei poteri e, dall’altro, del fatto che effettivamente questi ultimi intervengano in modo eteronomo e poco coordinato su temi di cui hanno limitata conoscenza. Proprio per questo appare difficile legiferare in materia sanitaria, scolastica, libero-professionale e molto altro (nonostante tutti si affannino a farlo, producendo spesso vera e propria “controriforma”): la legislazione di riforma è spesso stata inadeguata e, negli ultimi tre decenni, sbilanciata al calcolo delle conseguenze economiche di risparmio e contrazione di spesa; viepiù, manca sovente l’indirizzo – l’intenzione chiara, il vettore evidente – dell’intervento normativo che si propone. Esistono, insomma, in Italia una legge senza indirizzo politico e un indirizzo politico senza legge: a volte sembra che i due non solo non si intendano, ma ancor prima non si frequentino e nemmeno si conoscano. Salvo ritrovarsi, quando l’una dà veste formale all’interesse dell’altro o allorché il secondo consenta alla prima (anche la peggiore!) di avere una effettività e un consenso.
Ciò anticipato, non sembra per nulla questo il caso della separazione delle carriere. Alla mera analisi testuale, non vi sono periodi non intelligibili né, a monte, manifestazioni non chiare di indirizzo. Ciò non segna un punto a favore della revisione dell’articolo 104: più modestamente significa dire che l’argomento è già tutto sul piatto, se ne vede la carne. La novella può apparire o inadeguata o incompleta o puntuale o esaustiva: di certo, il testo che la rende è noto e chiaro. I sostenitori del “si” hanno buon gioco a ricordare le posizioni di quanti vedevano di buon occhio la separazione, per le garanzie del giudizio e per l’andamento dell’amministrazione giudiziaria: tra esse, quelle di giuristi di specchiati convincimenti democratici e di poderosa autorevolezza come Pisapia e Vassalli. E nondimeno possono essere stati fautori della stessa tesi anche ciarlatani estemporanei; il che ci pare rendere però non migliore il fronte del “no”, al cui interno nemmeno mancano (anzi!) replicanti ad orecchio di sentenze rese da altri. Se dobbiamo rifarci alla comparazione con gli altri sistemi, ivi compresi quelli che da tempo stanno dimostrando di essere più efficaci del nostro, il modello accusatorio non si può pensare nella sua interezza se le funzioni giudicanti e quelle requirenti stanno riunite. Un tale modello apparteneva invece al regime inquisitorio, puramente inquisitorio. La separazione delle carriere, in sistemi che mai la hanno conosciuta, potrebbe semmai aprire alla subordinazione del pubblico ministero all’apparato governativo: questa riforma va (per fortuna) nella direzione esattamente opposta. Mette a verbale che quel vincolo di dipendenza è incostituzionale.
Il sistema che si presenta con le credenziali di maggiore coerenza accusatoria è quello portoghese: lì, la separazione è netta, sotto tutti i profili (dall’incardinamento di ruolo fino alla procedura disciplinare, passando per le attribuzioni). E il Portogallo ha storia simile a quella dei Paesi di area latino-mediterranea, anche rispetto alle sue transizioni costituzionali: l’approdo cui è giunto, se vediamo la qualità di azione riformista che ha interessato in tre decenni uno Stato sostanzialmente piccolo e che partiva da condizioni difficili, va ritenuto ragguardevole. Una separazione istituzionalmente rigida appartiene anche alla Francia, il cui ordinamento – stranamente – per molti altri ambiti era stato assunto a modello dalle correnti ideologiche che avversano la separazione dei ruoli (diritto amministrativo, legge elettorale, Stato sociale, leggi di cittadinanza). Proprio sulla giurisdizione, che è uno degli elementi loro più caratteristici, i cugini francesi diventano inaffidabili? La letteratura forense in Francia ha ormai collocato tra i suoi propri cardini la differenziazione tra il giudice di “parquet” (pancia a terra sulla fase ingressiva del procedimento: l’inquirente) e quello di “siège” (collocato, “seduto”, in posizione di assoluta terzietà nella valutazione dei fatti e delle prove). Tale modello non può essere accostato a quello inglese di common law, il maggior riferimento nell’ambito dei sistemi accusatori puri. Anche lì però carriere separate e anzi la formazione del procuratore, nel suo cursus honorum, somiglia molto di più a quella dell’avvocato che a quella del giudice: è un fatto culturale. Chi accusa si concepisce parte paritetica rispetto a chi (si) difende. Forse la polizia giudiziaria ha lì poteri anche superiori rispetto a quella italiana ed è proprio per questo che un’accusa di mentalità avvocatizia conduce più efficacemente il suo ruolo, concentrandosi sui territori di maggiore pericolosità sociale e invece non proseguendo su quanto ritenga meritevole di archiviazione.
Osservando il processo di formazione professionale dei ruoli, oltre che la concreta scansione della procedura, il diritto spagnolo sembra collocarsi in una posizione mediana, che comunque ritiene insuperabile il principio della separazione delle carriere: “judicial” e “fiscal” sono due giudici che fanno cose diverse, con uno statuto differente e una rappresentanza organica parimenti distinta e distinguibile, anche dall’esterno. Teniamo a mente questo dato.
I contrari alla riforma sovente sostengono che in Italia sono pochissimi i casi di passaggio diretto dalla funzione giudicante a quella accusatoria e viceversa. Non è inesatto. È stato stimato si tratti in entrambi i casi di statistiche che approssimano l’1%. Qui, però, non è in discussione come il singolo sviluppi la sua carriera e la sua competenza (sarebbe, questo sì, realmente poco liberale), quanto l’approccio che il sistema riserva alla sua “mentalità” giudiziaria. In Francia i passaggi di carriera sono assai di più, ma incidono meno, poiché la formazione e la rappresentanza dei giudicanti si sviluppano in modo più chiaro con un criterio di separazione delle funzioni. In Italia, come del resto notano persino i fautori dello status quo, l’omogeneità culturale del requirente e del giudicante è assai più spiccata e non la scalfirebbe nemmeno se gli espressi passaggi di carriera approssimassero definitivamente allo zero.
Quanto poi al sistema tedesco e a quello statunitense, si dovrebbe suggerire a chiunque li voglia chiamare in ballo per una comparazione, su qualunque posizione, di metterli da parte o maneggiarli con cura certosina. La struttura federale di quei sistemi costituzionali ha non solo in teoria (in pratica persino assai di più) originato una articolata differenziazione tra uno Stato federato e l’altro, al punto che pensare a monoliti unici, che vanno sulla lavagna dei buoni o quella dei cattivi, sarebbe perlomeno una semplificazione domenicale. Louisiana e Sassonia sono la stessa cosa? Baviera e Turingia? Virginia e Texas?
Come mai non si parla di queste cose? Se non lo facciamo si rischia di celebrare una separazione molto più pericolosa di quella tra giudici e pubblici ministeri: quella, cioè, tra la deliberazione e la conoscenza, tra la decisione e la partecipazione. Il circolo virtuoso che tutti, da Luigi Einaudi fino ad Antonio Gramsci, mettevano a base di regolazioni trasparenti, condivise e improntate alla giustizia sostanziale.
Stupisce che un argomento molto sentito, tra gli oppositori della riforma, sia quello di dire: “per ora no, e poi mettere subito mano alla giustizia”. Come se questa fosse quisquilia, paccottiglia da smaltire, in attesa di intervenire davvero (e sulla base di quale mandato, officiati da quale autocarica?) sulle urgenze reali del nostro sistema giudiziario. Non c’è in ciò alcuna consecutio (crono)logica, poiché molte questioni devono e possono, dovevano e dovranno, essere affrontate anche a Costituzione invariata e persino non sempre per tramite dell’intervento legislativo: la riorganizzazione degli uffici, la condizione inumana del nostro sistema carcerario, la formazione e funzionalizzazione del personale ausiliario, l’ingerenza inevitabile della cultura della lite sull’arretrato civile, l’utilizzo degli strumenti telematici e molto altro ancora. Separare le carriere non affossa la giustizia, tenerle unite non la salva – quasi anzi dovremmo correggere: separare le carriere può aiutare la giustizia, tenerle unite non per forza aiuta a concentrarsi sugli altri dossier critici della nostra procedura.
La vera questione perciò si rivela altra, contemporaneamente più evidente e più gravosa. Davvero le riforme sono impossibili? Davvero ciò che può migliorare non va mai fatto? Davvero l’Italia è costretta a giocarsi sempre la carta del caso speciale, dell’ibrido dove il nome è “accusatorio” e uno degli assi fondanti dell’accusatorio non esiste? Davvero tutto ciò che riorganizza è punitivo? Davvero non si può serenamente confrontarsi senza le chiamate alle armi, senza le scomuniche dei buoni che possono dirne ai “cattivi” di tutti i colori, proprio su delega della loro bontà? Non è forse un po’ più producente chiudere una pagina, compiere una transizione e render giustizia ai diritti? La solitudine nella libertà di molti singoli, contro le convinzioni di “corpo” di pochissimi, è uno dei mali dei nostri tempi. Un killer silenzioso che fa male a quella coesione sociale che nel suo discorso di fine anno il Presidente Mattarella ha invece indicato (a prova di ogni torto e di ogni parte) quale unica risorsa liberante in tempi difficili. Difficilissimi, signore e signori.
*Università Magna Graecia di Catanzaro
