di Amedeo Barletta*
La riforma del Titolo IV della Costituzione si inscrive in un orizzonte costituzionale preciso: quello dell’attuazione piena di obblighi già scolpiti nel testo costituzionale, a partire dal disposto del secondo comma dell’art. 111.
Essa incide in maniera abbastanza chirurgica sul tessuto costituzionale, modificando sostanzialmente solo gli articoli 104 e 105, ed operando degli interventi di raccordo normativo sugli artt. 87, 102, 106, 107, 110.
I principi supremi del Titolo IV
La Corte costituzionale non ha mai elaborato un elenco chiuso e definitivo dei cosiddetti “principi supremi” della Costituzione. Tuttavia, nel corso della propria giurisprudenza – soprattutto a partire dagli anni Settanta – ha progressivamente chiarito che esistono alcuni principi che appartengono al nucleo più profondo dell’ordinamento costituzionale e che, proprio per questa loro natura, non possono essere messi in discussione neppure dal legislatore costituzionale (sentenza 1146 del 1988). Tra questi rientrano anche i principi che regolano la funzione giurisdizionale e l’indipendenza della magistratura, collocati nel Titolo IV della Costituzione.
La Corte è tornata su questi temi anche in anni più recenti. Nella sentenza n. 262 del 2009, ad esempio, viene ribadito che alcuni elementi dell’assetto costituzionale non possono essere compressi senza alterare l’equilibrio tra i poteri dello Stato. In particolare, la Consulta richiama l’indipendenza della magistratura, l’eguaglianza dei cittadini davanti alla legge e la soggezione del giudice soltanto alla legge come componenti strutturali dell’ordinamento repubblicano.
In questo contesto il principio di autonomia e indipendenza della magistratura – sancito dall’articolo 104 della Costituzione – viene ricondotto esplicitamente all’ossatura dello stato di diritto.
Un’ulteriore conferma arriva con la sentenza n. 1 del 2014. In quella decisione la Corte sottolinea che il principio di legalità costituzionale e l’intero sistema di garanzie su cui si fonda lo Stato costituzionale rappresentano un nucleo essenziale dell’ordinamento.
Anche se la pronuncia non riguarda direttamente la magistratura, essa collega la tutela giurisdizionale effettiva, la soggezione alla legge e il controllo di costituzionalità alla dimensione dei principi supremi che sostengono l’architettura della Repubblica.
Ancora più esplicita, sotto questo profilo, è la sentenza n. 238 del 2014, relativa alla questione dell’immunità degli Stati esteri. In quella occasione la Corte ribadisce la teoria dei cosiddetti “controlimiti”, secondo cui i principi supremi dell’ordinamento e i diritti inviolabili della persona costituiscono un limite anche all’ingresso del diritto internazionale consuetudinario nell’ordinamento italiano. In questa pronuncia la Consulta riconosce tra tali principi supremi il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, garantito dagli artt. 24 e 113 della Costituzione, insieme all’accesso al giudice.
Accanto a queste pronunce più note, esiste poi una giurisprudenza costante della Corte che, pur senza utilizzare sempre l’espressione “principi supremi”, ha chiarito il carattere strutturale di alcune garanzie fondamentali dell’ordinamento giudiziario. In diverse decisioni – tra cui le sentenze n. 168 del 1963, n. 100 del 1981 e n. 379 del 1992 – la Corte ha affermato che l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, l’inamovibilità dei giudici e il divieto di istituire giudici straordinari sono garanzie costituzionali poste a presidio della separazione dei poteri e, proprio per questo, elementi essenziali dell’assetto repubblicano.
Nel loro insieme, queste decisioni consentono di individuare un nucleo di principi che la giurisprudenza costituzionale considera fondamentali per l’identità stessa dell’ordinamento quali: a) l’indipendenza e l’autonomia della magistratura, b) la soggezione del giudice soltanto alla legge, c) il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, d) il divieto di giudici straordinari, e) l’inamovibilità dei magistrati, f) il giusto processo. Il principio del “giusto processo” di cui all’articolo 111 della Costituzione, può essere infatti ricondotto alla categoria dei principi supremi attraverso il collegamento con la nozione più intima di stato di diritto, come rielaborato anche nella giurisprudenza sovranazionale.
Si tratta dunque di principi la cui qualificazione quali supremi non è avvenuta in un unico momento, ma attraverso un processo progressivo di elaborazione giurisprudenziale, che ha trovato un punto di svolta nella sentenza n. 1146 del 1988 e si è consolidato successivamente nella giurisprudenza sui controlimiti e sulla tutela dello Stato di diritto.
Nessuno di questi principi è in alcun modo messo in discussione dalla Riforma del Titolo IV che anzi ne promuove un solido rafforzamento soprattutto con riferimento al principio di terzietà del giudicante, alla indipendenza dei magistrati, valorizzata anche nella sua dimensione interna, e alla garanzia di un giusto processo disciplinare innanzi a un giudice con rafforzate caratteristiche di autonomia e indipendenza.
La piena attuazione dell’articolo 111: terzietà e separazione
La Costituzione della Repubblica Italiana, all’articolo 111, stabilisce che ogni processo debba svolgersi nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti (e dunque a distanza) a un giudice terzo e imparziale. Non si tratta di una formula di stile, ma di una clausola di sistema, che impone un assetto ordinamentale coerente con la terzietà non solo soggettiva, ma anche ordinamentale del giudicante.
La separazione tra funzioni requirenti e giudicanti si pone, conseguentemente, quale strumento di attuazione di tale precetto.
In un modello nel quale pubblico ministero e giudice appartengono al medesimo ordine, condividono percorsi di carriera e possono transitare (in continuità con la appartenenza al medesimo ordine e pur con limitazioni) da una funzione all’altra, la percezione — prima ancora che la sostanza — della terzietà rischia di risultare compromessa, e sul punto potrebbero utilmente richiamarsi i principi ormai consolidati espressi dalla giurisprudenza CEDU (vedi Micallef c. Malta [GC], 2009, § 99; Mežnarić c. Croazia, 2005, § 27; Harabin c. Slovacchia, 2012, § 132).
L’attuazione integrale dell’articolo 111 richiede, quindi, che il giudice sia collocato in una posizione ordinamentale che ne rafforzi l’equidistanza dalle parti, e l’alterità rispetto agli altri attori del processo penale.
La riforma interviene, dunque, in una logica di adeguamento costituzionale: non modifica il principio dell’unità della giurisdizione, ma ne declina il contenuto alla luce del parametro del giusto processo, assicurando che la terzietà non sia solo proclamata, ma strutturalmente garantita.
In tal modo si prova rispondere ad un problema atavico del nostro ordinamento e assai risalente nel tempo, che ha plasmato il funzionamento della giustizia, civile e penale, confermando un carattere statocentrico del processo, laddove la pretesa punitiva pubblica viene esercitata da soggetto appartenente alla medesima organizzazione cui è affidata la verifica della fondatezza di quella pretesa.
La riforma della composizione del CSM e il superamento della degenerazione correntizia
Un secondo snodo riguarda la composizione del Consiglio Superiore della Magistratura, organo di rilievo costituzionale chiamato a garantire l’autonomia e l’indipendenza della magistratura ai sensi dell’articolo 104 della Costituzione.
La composizione del Consiglio italiano presenta alcune specificità che lo rendono essenzialmente un unicum nel panorama costituzionale europeo: il riferimento è alla strutturata e qualificata maggioranza della componente togata cui corrisponde una organizzazione unitaria della magistratura italiana che sostanzialmente ha reso il Consiglio luogo pubblico in cui si esercitano le scelte determinate nella sede associativa, con una sostanziale irrilevanza della componente laica.
Se si compara la situazione italiana con quelle di altri ordinamenti UE emerge chiaramente tale peculiarità (solo in Romania vi è una maggioranza togata paragonabile a quella prevista dalla Costituzione italiana).
Il riferimento è principalmente a quegli ordinamenti a noi più prossimi come: Francia, Spagna, Portogallo, Belgio. In questi la componente eletta dal Parlamento è quantomeno paritaria alla componente togata o, come nel modello spagnolo, la preponderanza della componente togata viene bilanciata dal meccanismo di selezione della stessa che rimane saldamente nelle mani delle Cortes (il Parlamento spagnolo).
L’esperienza degli ultimi decenni, deflagrata con lo scandalo collegato alla gestione Palamara della ANM, ha evidenziato come la degenerazione correntizia, nonostante plurimi interventi sulla legge elettorale (sempre neutralizzati nella prassi), abbia assunto connotati di grave perversione sistemica, con dinamiche di tipo clientelare che hanno inciso sulla credibilità dell’organo e, indirettamente, sull’immagine stessa della giurisdizione.
Il meccanismo elettorale, lungi dall’attenuare tali fenomeni, ne ha in taluni casi accentuato le distorsioni, favorendo logiche di appartenenza piuttosto che criteri di merito.
In questa prospettiva si colloca dunque la scelta di sostituire il meccanismo elettivo con il sorteggio quale modalità di selezione di una parte dei componenti togati.
Il sorteggio rappresenta in tal modo uno strumento, del resto già previsto in Costituzione per la composizione di organi con funzioni giurisdizionali, di riequilibrio volto a spezzare il circuito tra consenso correntizio e incarichi consiliari, lasciando comunque l’ampia maggioranza della composizione del Consiglio, o dei Consigli nella prospettiva della riforma, nelle mani dei togati. Le doglianze circa la asimmetria del sorteggio, specialmente con riferimento alla componente parlamentare non paiono cogliere nel segno, avendo la qualità della componente laica una sostanza ed una qualificazione costituzionale che non può essere ricondotta in maniera simmetrica alla qualità della componente laica, laddove i magistrati, per Costituzione, si differenziano solo per funzione, anche se sul punto un giudizio definitivo potrà essere reso solo all’esito della adozione della disciplina di attuazione.
Questo intervento riformatore mira dunque a rafforzare l’indipendenza non solo esterna, ma anche interna della magistratura, sottraendo le dinamiche di governo autonomo a logiche di scambio e appartenenza organizzata al contempo limitando (attraverso il sorteggio) l’appartenenza politica della stessa componente parlamentare.
La tutela dell’autonomia dell’ordine giudiziario, infatti, non può limitarsi a proteggere la magistratura dalle interferenze degli altri poteri dello Stato: deve anche preservarla da condizionamenti interni che ne alterino la fisiologia costituzionale.
La giurisdizionalizzazione della funzione disciplinare
Un ulteriore profilo attiene alla funzione disciplinare esercitata sino ad oggi dal CSM.
L’evoluzione della giurisprudenza costituzionale ha progressivamente riconosciuto a tale funzione natura pienamente giurisdizionale superando quelle concezioni che volevano l’intervento della sezione disciplinare quale innanzitutto avente un carattere amministrativo.
Se la sanzione disciplinare incide su diritti soggettivi e status professionali, e il procedimento viene riconosciuto dalla Consulta (Sent. 71/1995) come giurisdizionale, ne consegue che il relativo procedimento non può che essere governato dalle garanzie proprie della giurisdizione.
Questa qualificazione comporta una conseguenza sistemica: non è compatibile con i principi costituzionali una commistione tra funzione amministrativa di governo autonomo e funzione giurisdizionale disciplinare in capo al medesimo organo. La distinzione delle funzioni, che vale come principio generale dello Stato di diritto, deve valere anche all’interno dell’organo di autogoverno della magistratura.
Da qui la necessità di una piena giurisdizionalizzazione della funzione disciplinare, mediante l’istituzione di un organo autonomo e indipendente, dotato delle garanzie proprie del giudice. Le decisioni rese in secondo grado dalla Corte disciplinare devono, inoltre, essere assoggettate al controllo di legittimità, in conformità con quanto previsto dall’articolo 111 della Costituzione, che esige la possibilità di ricorso per Cassazione per violazione di legge.
In tal modo si realizza un doppio obiettivo: da un lato, si rafforza l’imparzialità del giudizio disciplinare; dall’altro, si garantisce l’uniformità dell’interpretazione del diritto, in coerenza con la struttura complessiva dell’ordinamento.
La composizione del nuovo organo giurisdizionale non presenta aspetti critici quanto alla indipendenza dei componenti, addirittura riducendo la componente di estrazione parlamentare e mantenendo una salda maggioranza togata che non potrà non riverberarsi, secondo le chiare indicazioni della giurisprudenza costituzionale (Sent. 12/1971 e 270/2002), anche nelle eventuali composizioni (collegi o sezioni) che dovessero essere formate per garantire il pieno funzionamento dell’istituzione.
Attuazione dei principi supremi e coerenza sovranazionale
Le riforme in esame non si pongono dunque in contrasto con l’impianto costituzionale, né ne alterano l’equilibrio fondamentale dei principi costituzionali.
Naturalmente particolare attenzione dovrà essere prestata alla fase attuativa del nuovo assetto costituzionale, facendo in modo che nulla possa ridurre i presidi di garanzia della autonomia e della indipendenza della magistratura, che abbiamo visto costituiscono principi supremi della Repubblica.
Al contrario, si può chiaramente sostenere che gli interventi si muovono proprio nel solco dei detti principi supremi: indipendenza della magistratura, giusto processo, separazione delle funzioni, ragionevolezza dell’assetto istituzionale: in una parola stato di diritto.
Essi rispondono, dunque, anche agli obblighi derivanti dall’appartenenza della Repubblica all’ordinamento dell’Unione Europea, che impone standard elevati in materia di indipendenza e imparzialità dei giudici, quali presupposti indefettibili dello Stato di diritto.
Le Carte sovranazionali e la giurisprudenza europea richiedono infatti assetti istituzionali idonei a garantire un giudice indipendente sia dall’esterno sia dall’interno dell’ordine giudiziario. L’esperienza degli ultimi decenni da questo punto di vista ha imposto dunque un intervento riformatore che è stato del resto più volte invocato dalla stessa Presidenza della Repubblica, come testimoniato dagli interventi del Presidente in sede parlamentare ed extraparlamentare (il riferimento è al discorso di insediamento del Presidente Mattarella del 3 febbraio 2022, sino all’inedito intervento innanzi al CSM del febbraio 2026).
In definitiva, la riforma del Titolo IV si configura come intervento di attuazione costituzionale: essa non scardina la Costituzione, ma ne rafforza la trama, traducendo in scelte ordinamentali coerenti i precetti già contenuti nel testo fondamentale.
L’obiettivo non è la trasformazione dell’equilibrio dei poteri, che rimane invariato, bensì la sua piena realizzazione secondo i principi che la Costituzione stessa pone come supremi e inderogabili.
*Avvocato cassazionista, dottore di ricerca presso la Scuola Europea di Studi Avanzati. Vice-presidente ECBA. Co-responsabile dell’Osservatorio Europa di UCPI. (Le opinioni qui rappresentate sono comunque espresse a titolo personale).
