di Pantaleone Pallone*
Care lettrici e cari lettori di Ante Litteram,
ci apprestiamo ad affrontare un confronto che non è meramente tecnico o politico, ma che tocca il cuore stesso della nostra architettura costituzionale e della fiducia dei cittadini nella giustizia: la proposta di separazione delle carriere della Magistratura.
Il dibattito è spesso animato da slogan e schieramenti, ma è nostro dovere, come operatori e studiosi del diritto, elevarlo alla sua dimensione istituzionale più autentica. In questa sede, siamo onorati di ospitare un confronto di altissimo profilo tra la Dott.ssa Graziella Viscomi, Sostituto Procuratore della Repubblica e Presidente Nazionale di Area Democratica per la Giustizia, che incarna la funzione requirente e difende l’unità dell’Ordine, e il Presidente della camera Penale di Catanzaro, Avv. Francesco Iacopino, che interpreta e sostiene le garanzie processuali per la Difesa.
Ho scelto per questa intervista due personalità che stimo profondamente. In entrambi arde un sincero desiderio di giustizia, sebbene perseguito con strumenti e prospettive istituzionali diverse: l’uno quale garante della libertà e della difesa, l’altra come titolare dell’azione penale e garante della legalità. Entrambi nutrono la propria passione civile con una coerenza che affonda le radici in una solida e comune cultura giuridica. Ed è proprio questa base condivisa a rendere il loro confronto sul futuro della Magistratura così autorevole e illuminante.
Per guidare questa riflessione, ho scelto un faro d’eccezione: la teoria del garantismo del Professor Luigi Ferrajoli. Partendo dai suoi rigorosi postulati – che definiscono il diritto penale come la legge del più debole e pongono limiti stringenti al potere punitivo statale – ci interrogheremo su un punto fondamentale.
La domanda che poniamo ai nostri illustri ospiti è radicale: il mantenimento di un unico Ordine professionale per chi accusa e per chi giudica costituisce ancora oggi la migliore garanzia di indipendenza per l’Istituzione, o rappresenta un vulnus alla terzietà e all’effettivo equilibrio processuale tra Accusa e Difesa? Ascolteremo le ragioni dell’unità e quelle della distinzione, con l’obiettivo non di decretare vincitori, ma di illuminare i principi fondanti in gioco, nell’interesse esclusivo del Giusto Processo.
- D) La Costituzione garantisce la terzietà del giudice. In un sistema in cui Giudici e Pubblici Ministeri possono scambiarsi le funzioni o fanno parte dello stesso Ordine, non si crea una potenziale contaminazione istituzionaleche, agli occhi del cittadino, mina la percezione di equidistanza del Giudice dalle parti? È sufficiente la terzietà di fatto o è necessaria una terzietà di strutturaper il pieno rispetto del principio costituzionale?
R1) Avv. Francesco Iacopino : L’articolo 111 della Costituzione definisce “giusto” il processo “che si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a un giudice terzo e imparziale”.
La separazione delle funzioni non realizza questo principio costituzionale. Finché pubblici ministeri e giudici — ossia chi accusa e chi giudica — continueranno a condividere interessi comuni e la stessa struttura organizzativa, resteranno inevitabilmente intrecciati: dalla gestione dei percorsi professionali – assunzioni, assegnazioni, valutazioni di professionalità, conferimenti di funzioni, sospensioni dal servizio, dispense, destinazione ad altre sedi o funzioni – fino alla reciproca influenza sulle carriere. Per la Costituzione non è sufficiente una terzietà di fatto (ammesso che oggi vi sia, o vi sia “sempre”): il giudice deve non solo essere, ma anche apparire terzo, imparziale ed equidistante dalle parti. Il modello accusatorio per affermarsi richiede una struttura triadica anche a livello ordinamentale: ciascun soggetto della giurisdizione, largamente intesa, deve disporre di piena autonomia organizzativa e regolamentare. Lo avevano ben chiaro i padri del nuovo codice. Per Giuliano Vassalli, modello processuale e statuto ordinamentale sono vasi comunicanti: l’uno non può realizzarsi pienamente senza l’altro. Come ben evidenziato da Vincenzo Maiello, non esiste un modello di carriera ontologico-giusnaturalistico, valido in ogni tempo e in ogni luogo. La definizione dell’assetto dei rapporti tra magistratura giudicante e magistratura requirente è scelta politica che si collega al tipo di processo adottato in un determinato ordinamento. Così, mentre le carriere unite sono coerenti col rito inquisitorio, la loro separazione è essenziale al compimento del modello accusatorio. Chi accusa, chi difende e chi giudica devono “abitare” ciascuno la propria casa, rispettando le rispettive funzioni e regole. Superare l’attuale convivenza e “colleganza”, tra p.m. e giudici, favorirà il cambio di passo culturale che costituisce la vera essenza del principio sancito dall’articolo 111. Il nucleo del processo accusatorio, adottato in tutte le democrazie moderne e liberali, risiede nella terzietà e indipendenza del Giudice e nella sua indifferenza rispetto all’esito della controversia. L’arbitro della “partita” deve preoccuparsi solo di assicurare il rispetto delle regole del gioco. È questo, per dirla con Alessandro Barbano, lo scandalo laico del giusto processo di matrice liberale. Oggi non è esattamente così. La concezione della giurisdizione che ispira la magistratura “a corpo unico” vede il giudice preoccupato più dell’attuazione della pretesa punitiva, che della custodia delle libertà individuali. Ecco perché siamo ancora culturalmente lontani dal dare piena attuazione al corredo assiologico che sta alla base della riforma del 1999.
R2) Dott.ssa. Graziella Viscomi : Devo partire con il precisare che le regole che consentono il passaggio da una funzione all’altra sono così stringenti che, mediamente, negli ultimi 10 anni, solo 40 magistrati l’anno hanno cambiato funzione su un organico di circa 9.000 persone (cambio che ha determinato, inoltre, il trasferimento in altra provincia od in altra regione a riprova dell’insussistenza di alcun pericolo di commistioni). Nessun rischio di contaminazione, quindi. Anzi, è il primo spunto di riflessione che offriamo al cittadino che deve orientarsi nel suo voto: si cambia la Costituzione per un fenomeno che interessa lo 0.5% di magistrati l’anno? Forse il disegno è un altro, come le Sue domande mi daranno modo di spiegare oltre.
La terzietà del magistrato è un dovere, morale ed etico, prima che costituzionale.
Faccio fatica a comprendere come si possa solo immaginare che si giunga ad una condanna od alla carcerazione di una persona perché si è “colleghi” del P.M.
Condivido ogni giorno aule di udienza con gli avvocati: sono difensori dell’imputato, ma anche parti civili. Condividono il medesimo Consiglio dell’Ordine, i medesimi spazi di confronto. Mai dubiterei di difese infedeli, di accordi fra le parti, in ragione del comune percorso di formazione e mi rattrista ed offende il sospetto contrario.
La Costituzione garantisce la terzietà del Giudice nel processo. Rafforzare le garanzie per i cittadini significa consegnare loro una macchina giudiziaria che funzioni, prima di tutto velocizzando i processi: aumentare le piante organiche, assumere più personale ed in forma stabile, garantire l’informatizzazione, depenalizzare reati bagatellari (sarebbe stato più utile che abrogare l’abuso di ufficio).
- D) Se il Sostituto Procuratore e il Giudice condividono lo stesso percorso di accesso, gli stessi criteri di valutazione e lo stesso organo di autogoverno (il CSM), in che modo è possibile garantire pienamente la parità delle armiprocessuali tra l’Accusa e la Difesa? Questo assetto non fornisce un vantaggio strutturaleimplicito alla parte pubblica?
R1) Dott.ssa Graziella Viscomi: La domanda che pone ha già in sé buona parte della risposta nel momento in cui parla di “parte pubblica”. Il PM è figura che nel nostro ordinamento giuridico è il primo garante del cittadino, dalla fase delle indagini (come confermano le statistiche sui numeri delle archiviazioni richieste dalle Procure) in avanti (dove conserva il dovere di richiedere l’assoluzione se gli elementi raccolti non sono idonei a fondare una condanna).
La comunanza di accesso è un grande valore; fare il tirocinio unico, in entrambe le funzioni (giudice e p.m.) consente una formazione completa. Significa avere e maturare la stessa cultura della giurisdizione. che, mi permetta, è un qualcosa di più e di meglio del “darsi del tu”, slogan da bar da qualcuno agitato a sostegno della separazione. Forse, anziché togliere, sarebbe più utile arricchire ulteriormente il percorso formativo dei magistrati rendendo obbligatorio, ai fini della partecipazione al concorso, un tirocinio non inferiore ad un anno presso uno studio legale.
Mi chiede di identità di strumenti di valutazione. Io mi sentirei rincuorata e non preoccupata: tutti i magistrati, infatti, vengono valutati periodicamente (non mi risulta che tale periodicità riguardi altre categorie professionali) sotto il profilo della persistenza dei requisiti di indipendenza, imparzialità, equilibrio, nonché in ragione dei parametri di laboriosità, diligenza, organizzazione. Fra le voci di valutazione vi è anche quella che attiene i rapporti col Foro, a conferma del rispetto per l’altro attore costituzionale del processo: l’Avvocatura.
La composizione dell’organo di autogoverno, previsto e voluto dalla Costituzione, garantisce proprio un giusto equilibrio rappresentativo. Il CSM produce tutta la normazione secondaria della vita degli uffici giudiziari: non crede che sia una garanzia una conoscenza del loro funzionamento da entrambi i lati? È una garanzia per il cittadino e lo è anche per l’avvocatura che, proprio nei meandri giudiziari, deve muoversi. La Commissione Europea ha esternato preoccupazioni e perplessità sulla impossibilità per i magistrati di esprimere, col voto, i propri rappresentanti, affermando che la riforma non rispetta gli standard europei per cui almeno 2/3 dell’organismo di autogoverno debbono essere eletti dai propri rappresentanti, di fatto paragonando il sistema che si vuole adottare a quello di Paesi che non spiccano per indipendenza della magistratura.
Dal punto di vista processuale, poi, le parti hanno gli stessi identici strumenti, non esiste un codice differenziato. Al contrario, ritengo che oggi la vera differenza per l’assistito sta nella condizione sociale che consente a chi ha più mezzi di giovarsi di apparati difensivi molto superiori. È proprio qui che il PM fa la differenza, avendo i medesimi obblighi qualunque sia l’imputato o la persona offesa.
R2) Avv. Francesco Iacopino: Finché persisterà una comunanza di interessi tra chi accusa e chi giudica, non potrà mai realizzarsi una piena terzietà del giudice né una reale equidistanza tra le parti. La parità sarà solo formale. La vicinanza tra giudici e pm, riflesso inevitabile della comune colleganza, in certi casi conduce a vere e proprie linee di credito in favore del lavoro svolto dall’accusa, sbiadendo la funzione di controllo del giudice [pensiamo alle prassi distorte delle misure cautelari accolte col copia incolla: quanti errori si potrebbero evitare se vi fosse una effettiva verifica del GIP?]. Il sistema penale rappresenta un delicato equilibrio tra autorità e libertà, tra esigenze di difesa sociale e tutela delle libertà individuali. Spetta al Pubblico Ministero farsi carico delle prime e alla difesa garantire l’effettiva tutela delle seconde. Al giudice, infine, compete il ruolo di arbitro, garante del rispetto delle regole processuali, frutto a loro volta di un delicato bilanciamento tra interessi contrapposti: autorità e libertà. In assenza di piena autonomia e indipendenza, la terzietà del giudice viene meno, compromettendo la possibilità di un processo giusto. La riforma in discussione mira, intanto, a rafforzare proprio la centralità e l’indipendenza del giudice. Ma non basta. Occorre superare anche una visione paternalistica del Pubblico Ministero – condensata nello straordinario ossimoro di “parte imparziale” – che si è insinuata nella stessa giurisdizione e nella collettività, che identifica il rappresentante della pubblica accusa in una sorta di “para-giudice”. Tale distorsione ha contaminato anche la funzione e la percezione sociale del processo. Come scrive Nicolò Zanon, “a che serve un processo di fronte a un vero giudice, se pensa a tutto il pm, con le sue indagini amplificate e pubblicizzate su una stampa compiacente? […] se il pm è questa sorta di para-giudice, miracoloso organo di giustizia, come non prendere per oro colato tutto quel che dice?”. Oggi, infatti, un arresto viene percepito come una condanna, una verità socialmente definitiva. Per assicurare pienamente un principio fondamentale di civiltà giuridica, qual è quello della presunzione di innocenza, è indispensabile un cambiamento culturale profondo: il Pubblico Ministero deve essere collocato esclusivamente nel suo ruolo di parte del processo, portatore di una tesi da verificare e non depositario di verità. Solo così sarà possibile restituire centralità al processo e al Giudice, evitando l’anticipazione di condanne sociali capaci di mortificare vite, reputazioni, famiglie, aziende in modo irreversibile.
- D) L’indipendenza della Magistratura è un valore supremo, tutelato dalla nostra Costituzione. Tuttavia, l’indipendenza del P.M. è intesa come autonomia dall’Esecutivo, mentre quella del Giudice come autonomia dalle parti. Ritenete che l’unità dell’Ordine (Art. 104 Cost.) sia l’unica via per tutelare entrambequeste forme di indipendenza, o la loro separazione ne consentirebbe una tutela più mirata e coerentecon le diverse funzioni?
R1) Avv. Francesco Iacopino: La riforma della separazione delle carriere completa, a livello ordinamentale, il percorso di ammodernamento avviato nel 1988 con l’introduzione del modello processuale accusatorio e proseguito nel 1999 con l’inserimento del giusto processo nella Costituzione. Con tali interventi si è definitivamente superata l’esperienza del Codice inquisitorio fascista, congedando il relativo modello processuale. Il processo, ci ricorda Glauco Giostra, è paragonabile a uno stretto ponte tibetano che consente di passare dalla res iudicanda alla res iudicata, destinata a valere pro-veritate per l’intera collettività. Non solo un’opera di “ingegneria normativa” e, dunque, un insieme di regole e forme, ma “via” ritenuta socialmente meno imperfetta per cercare di attingere la verità in un dato contesto storico, culturale e scientifico di riferimento. In tal modo la sentenza si rende eticamente accettabile e socialmente accettata, nonostante il suo insopprimibile margine di fallibilità. Dietro la forma del procedimento e il relativo modello teorico, vi sono scelte epistemologicamente e assiologicamente orientate, attinenti al metodo di conoscenza. Non si tratta solo di una revisione degli strumenti procedurali, ma di un cambiamento profondo della grammatica del processo e dell’epistemologia giudiziaria che lo sorregge. La riforma odierna, introducendo l’indipendenza interna tra chi accusa e chi giudica, allinea finalmente lo statuto ordinamentale al modello processuale trapiantato in Italia nell’88, realizzando appieno i principi del giusto processo: la terzietà e l’autonomia del giudice.
Si tratta, così, di affermare un principio fondamentale di civiltà giuridica, destinato a rafforzare i diritti e le garanzie del cittadino, incidendo sulla qualità della macchina della giustizia.
R2) Dott.ssa Graziella Viscomi: La tentazione dei Governi di dominare la magistratura è vecchia come il mondo. Per questo è fondamentale proteggere il valore dell’indipendenza del magistrato, sia esso Giudice o P.M. E’ la realizzazione dell’art. 3 della Costituzione: l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. La separazione delle carriere non aggiunge nulla a tale principio. Piuttosto può togliere e, purtroppo, sono certa che toglierà. Ed in fondo, la Sua domanda ne è una conferma, nel momento in cui immagina forme differenziate di tutela dell’indipendenza delle rispettive funzioni. Per il P.M. questo non potrà non significare una indipendenza “attenuata” in ragione del suo (nuovo) ruolo di parte. Si confermano le preoccupazioni esposte dall’ANM, ma anche da autorevoli costituzionalisti. Ebbene, innanzitutto, il comune senso di logica (che per noi giuristi si chiama “interpretazione sistematica”) mi porta ad insistere sulla circostanza che non si cambia la Costituzione per impedire il mero cambio di funzioni di circa 40 magistrati l’anno. C’è evidentemente qualcosa di più. E, infatti, le dichiarazioni di diversi esponenti del Governo rappresentano una vera e propria confessione sull’obiettivo della riforma. Il ministro Nordio ha di recente affermato: “Con la riforma mai più invasioni di campo dei pm. Quando governerà il Pd servirà anche a loro”. La Premier Meloni ha più volte evocato la necessità di una magistratura che assecondi l’azione di governo. Il sottosegretario Del Mastro ha parlato di P.M. che divoreranno i giudici. Tutte tali dichiarazioni qualificate tradiscono la volontà di imbrigliare il PM sotto l’esecutivo. Questo deve preoccupare il cittadino, ma prima di tutto gli avvocati. Mi sorprende che l’avvocatura sembra aver rinunciato alle storiche battaglie garantiste in nome di un vessillo che, come dimostrano le statistiche che ho elencato, è un mero simulacro.
- D) Il Sostituto Procuratore è un organo che esercita l’azione penale obbligatoria ed è garante della legalità. In un sistema separato, con un CSM autonomo, non si corre il rischio che il P.M. venga ridotto a mero “Avvocato dello Stato” o che la sua attività possa essere più facilmente influenzata da logiche di politica criminaledettate dal potere esecutivo?
R1) Dott.ssa Graziella Viscomi : Partirei da una considerazione. L’espressione pubblico ministero che definisce in Italia le funzioni requirenti, credo sia un unicum e riassume il senso più bello e profondo di questa funzione: ha mai riflettuto sul fatto che la professione del procuratore è qualificata, nel nostro Paese, da un aggettivo? “Pubblico Ministero”: il Legislatore ha fatto una scelta fondamentale, ha rimarcato che le Procure svolgono un compito (il ministero) pubblico (cioè orientato ad un interesse collettivo, superiore, che trascende chi lo esercita). Per questo è libero ed indipendente, per questo i numeri ci dicono che non ci troviamo dinanzi ad un organo di accusa. I dati 2022 parlano di archiviazioni pari al 64% (significa quasi 500.000), trend confermato negli anni successivi.
E’ su questo che dobbiamo ragionare. Le cose cambierebbero se il PM non fosse più obbligato a dare dignità a tutte le notizie di reato, ma fosse condizionato dal politico di turno, sia esso di destra o di sinistra. Probabilmente, processi come quelli che hanno consentito di accertare la verità sul caso di Stefano Cucchi o di Federico Aldovrandi o sulla macelleria alla scuola Diaz, non avrebbero mai visto la luce. Forse non sarebbe stato possibile sottoporre ad indagini, come è accaduto, figli di noti politici per reati sessuali.
E questo non riguarda solo il P.M., ma a cascata investe la funzione giudicante, ne sono prova gli attacchi subiti dai Giudici per l’immigrazione per l’adozione di decisioni sgradite al Governo, ma che hanno fortemente inciso su una fascia debole della popolazione, mi lasci dire: “gli ultimi”. Solo una magistratura indipendente è una magistratura libera e può assicurare tutela profonda a tutti, come ha fatto.
R2) Avv. Francesco Iacopino: L’articolo 104 – nel testo della riforma – assicura l’autonomia e l’indipendenza esterna della magistratura, sia requirente che giudicante, così mantenendo fermo il principio della separazione dei poteri ed evitando che il Pubblico Ministero diventi un avvocato dello Stato o sia subordinato alla politica. La separazione, semmai, favorirà una maggiore specializzazione e responsabilizzazione del PM, che dovrà agire con rigore sia nella fase cautelare — le cui richieste saranno valutate criticamente da un giudice terzo e imparziale — sia nella costruzione delle accuse, che dovranno reggere il vaglio dibattimentale. Il pm dovrà imparare a esplorare l’intero caso, verificando anche gli aspetti favorevoli alla difesa (oggi, nella prassi, raramente considerati). E, si badi, non per provvidenzialismo inquisitorio, bensì per elementare cautela e saggia strategia processuale, pena il rischio di uno scacco dibattimentale.
Contrariamente ad alcune obiezioni confuse e confusionarie (che vedrebbero la trasformazione del pm, ora in un forte super poliziotto, ora in un debole funzionario subalterno alla politica), non si vede la ragione per la quale il rappresentante dell’accusa non dovrebbe continuare a svolgere le proprie funzioni secondo le regole, guidando la Polizia giudiziaria senza alterare il funzionamento dell’ufficio. L’effetto principale della riforma, depurato dalle suggestioni, sarà consolidare il ruolo del PM come parte del processo e rafforzare quello del giudice come arbitro della partita, assicurando che egli non solo sia, ma anche appaia, terzo e imparziale.
- D) Per concludere, guardando all’interesse superiore della giustizia e della tutela dei diritti, qual è, a vostro avviso, il principale guadagnoche l’Italia otterrebbe con la separazione delle carriere e quale sarebbe, invece, il principale rischio istituzionaleche la riforma comporterebbe?
R1) Avv. Francesco Iacopino: Dico subito che non vedo rischi istituzionali. I “nuovi” articoli 104 e 105 sono chiari nel garantire l’autonomia e l’indipendenza della magistratura da “ogni altro potere dello Stato”. Un muro invalicabile con qualsiasi legge ordinaria. Ancora, va detto che questa riforma non si concentra sulla velocità della macchina giudiziaria, ma sulla qualità del suo funzionamento. Si tratta di una vera e propria riforma di architettura del sistema giudiziario, ed è per questo che la sua adozione è così importante: mira a rafforzare la presunzione di innocenza e a completare pienamente l’attuazione del modello accusatorio e del giusto processo, allineando finalmente l’Italia alle democrazie liberali e moderne. Le carriere unite, com’è noto, appartengono a paesi come Turchia e Bulgaria, mentre carriere distinte tra chi accusa e chi giudica sono adottate da Stati Uniti, Canada, Australia, Giappone, India, Francia, Inghilterra, Spagna, Portogallo, Norvegia e Svezia, per citare alcuni paesi. Con questa riforma, anche l’Italia completerà il percorso di ammodernamento del proprio sistema giudiziario, raggiungendo finalmente standard comparabili a quelli delle più avanzate democrazie occidentali. Del resto, sebbene ciascun ordinamento abbia le proprie specificità, esistono riscontri empirici importanti. Com’è noto, il testo di legge costituzionale approvato dal Parlamento e sottoposto al referendum popolare si ispira al modello ordinamentale portoghese, adottato pochi anni dopo la rivoluzione dei garofani. Paulo Pinto d’Albuquerque, un giurista di fama mondiale ha definito “eccellente” la nostra riforma, evidenziando che nel suo paese, dopo 40 anni di prassi applicativa, il bilancio è saldamente positivo: «la separazione delle carriere – ha affermato l’ex giudice della Corte Edu – è stata una conquista fondamentale della democrazia, che ha avuto pieno successo nella pratica. Su questo sono d’accordo i giudici, i magistrati del pubblico ministero, gli avvocati e, in generale, la società civile». L’augurio che rivolgo a tutti noi, in chiusura, è che tra qualche anno anche in Italia si possa dire, come in Portogallo, che la separazione delle carriere è stata una conquista fondamentale della democrazia. Vorrà dire che la nostra generazione sarà ricordata per avere contribuito al progresso di civiltà del diritto.
R2) Dott.ssa Graziella Viscomi : Non riesco ad intravvedere neanche un vantaggio per i cittadini dalla separazione delle carriere. Vedo, invece, come ho già detto, il rischio concreto di istituire una giustizia a più velocità ed a diverse intensità: forte coi deboli, inerme contro i potenti. Un Paese in cui si perseguono solo i reati che indicherà il governo per scelta politica o mediante la selezione dei fondi a cui dedicare le inchieste.
Il rischio non è solo a livello di sistema, ma è operativo: piegare la funzione di interpretazione che fa del magistrato un artigiano del diritto, a quella di braccio esecutivo del potere politico.
Il rischio è di svilire la fondamentale funzione del magistrato confinandolo a mero burocrate e ancor prima, operatore timoroso delle conseguenze delle sue azioni.
Ringrazio sentitamente la Dott.ssa Graziella Viscomi, e l’Avv. Francesco Iacopino, per la franchezza e il rigore con cui hanno affrontato una delle sfide più delicate del nostro ordinamento.
Le loro diverse prospettive hanno illuminato i confini di un dibattito che ha un unico fine: garantire la massima tutela dei diritti e delle libertà del cittadino. Auspichiamo che questa riflessione possa contribuire, sulle pagine di “ Ante Litteram” a un dibattito serio e informato.
*Direttore di Ante Litteram
